海南省某县某砖厂非法占用耕地行政非诉执行检察监督案
【关键词】
行政非诉执行监督 非法占地 耕地保护 程序空转 一事不再罚
【要旨】
人民检察院对于占用耕地等非法占地行为进行查处及执行情况应当依法开展监督。对于行政机关虽作出行政处罚决定，但违法建筑未拆除，占地违法状态持续存在，且有新增非法占地行为的，可以依法督促行政机关重新作出行政处罚。
【基本案情】
自2010年4月开始，海南省某县某砖厂未经批准，在该县某国道旁占用水田、果园等农用地12956.9平方米，后扩大到14678.2平方米，建设厂房、工人宿舍等违法建筑。2011年5月，某县原国土环境资源局（以下简称“原县国土局”）对某砖厂作出行政处罚决定：责令限期拆除3364.98平方米的地上建筑物，恢复土地原状；罚款38万余元。某砖厂拒签行政处罚决定书，原县国土局留置送达。某砖厂在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，亦未履行处罚事项，同年10月，原县国土局向该县人民法院（以下简称“县法院”）申请强制执行，县法院以送达程序瑕疵为由将案件材料退回，未明确立案受理或裁定不予受理。2017年10月，因机构改革，原县国土局行政执法职能被划转至县综合行政执法局（以下简称“县执法局”），行政管理职能被划转至县自然资源和规划局（以下简称“县资规局”），原县国土局已作出行政处罚决定未执行完毕的案件由县资规局继续跟进执行工作。2019年12月，县资规局将某砖厂涉嫌非法占地的卫片执法检查线索移送县执法局，县执法局根据该线索的核查情况和原国土局对某砖厂的行政处罚决定情况，先后向该砖厂送达行政决定履行催告书和强制拆除决定书，要求其自行拆除案涉地上的建筑物。某砖厂缴纳了罚款，仅自行拆除小部分建筑物，随后又加盖，违法建筑物面积持续扩大。
【履职情况】
（一）案件来源。2023年4月，海南省自然资源和规划厅按照行政检察与自然资源行政执法衔接工作机制，将此案件线索移送海南省人民检察院，海南省人民检察院交属地某县人民检察院（以下简称“县检察院”）办理。
（二）调查核实。县检察院收到线索后，立即开展调查核实，查明案件事实。县检察院认为，原县国土局申请县法院强制执行符合法律规定，县法院对强制执行申请既不立案受理又不作出不予受理裁定，程序违法；原县国土局在县法院退回材料后，未及时沟通补正并重新申请强制执行，导致非法占地行为持续存在且占地面积不断扩大；县执法局作为职权承继机关，对2011年的行政处罚决定不享有行政强制执行权，其作出强制拆除决定行为，违反《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第八十三条和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。
（三）监督意见。2023年6月，县检察院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第三款的规定向县法院提出检察建议，建议其加强行政非诉执行的立案受理工作，保障行政处罚权正确行使；向县执法局提出检察建议，建议其依法正确适用行政强制执行权。县法院采纳检察建议。县执法局采纳检察建议，撤销原作出的行政决定履行催告书和强制拆除决定书，并排查其他案件情况，对类似问题一并纠正。2024年12月，县资规局重新向县法院申请强制执行2011年的行政处罚决定。县法院受理后，于2025年1月以申请强制执行事项严重超出法定期限为由，裁定不准予强制执行。
（四）跟踪督促。针对本案存在的“程序空转”，破坏耕地等非法占地行为持续存在，且存在新增违法情形，县检察院多次与职能部门沟通，督促其依法重新作出行政处罚，实质性解决非法占地问题。但相关职能部门对于该行为重新作出行政处罚是否违反“一事不再罚”原则存在不同认识和顾虑，迟迟未作出决定。最终，在海南省人民检察院、海南省自然资源和规划厅的指导督促下，县相关职能部门解决了对“一事不再罚”原则的认识分歧，达成对该行为应依法重新作出行政处罚的共识。
（五）监督结果。2025年3月，县资规局将某砖厂非法占地线索重新移送县执法局，县执法局重新立案调查。2026年1月，县执法局对某砖厂长期非法占地行为作出行政处罚决定：退还非法占用的14678.2平方米土地，限期拆除地上75.74平方米的铁棚，没收地上其余建筑物，对新增的占地面积1721.26平方米处以罚款。
【典型意义】
检察机关办理土地执法查处领域行政非诉执行监督案件，应当监督人民法院依法受理和审查行政非诉执行申请，对符合受理条件既不立案受理又不作出不予受理裁定的，依法提出检察建议督促纠正；对行政机关存在不依法行使行政强制执行权等问题的，应当依法开展监督。对因行政机关未及时重新申请强制执行，致申请强制执行严重超期被法院裁定不准予强制执行等“程序空转”情形，导致非法占地状态持续存在，且出现新增违法占地面积的，应当推动职能部门统一法律适用认识，督促行政机关依法重新立案调查并作出行政处罚决定，破解违法占地长期无法纠正的困局，实质性消除违法状态，严守耕地保护红线，维护土地管理秩序。
