【关键词】

行政公益诉讼 提起诉讼 南水北调东线工程 固废污染治理 确认违法

【要 旨】

多个行政机关怠于履行各自监管职责致使同一公益损害事实发生的，人民检察院可以一并立案。检察建议整改期限届满后，人民检察院经跟进调查发现行政机关存在敷衍整改、虚假整改情形的，应认定其未依法履职。

【基本案情】

芒稻河位于江苏省扬州市，是南水北调东线工程调水源头区，也是淮河泄洪进入长江的主要水道，系长江一级支流。属于南水北调东线源头生态敏感区和大运河文化带核心监控区。自2020年3月起，位于江苏省扬州市江都区仙女镇雅居乐观江雅园小区南侧芒稻河滨河空地陆续被倾倒建筑、生活垃圾等，形成数千吨固体废物堆放区，直接威胁长江流域和南水北调东线水源水质安全。

【调查和督促履职】

2024年12月，江苏省扬州市江都区人民检察院（以下简称江都区检察院）接到江苏省江都水利工程管理处移送的线索，反映案涉地块堆放大量垃圾。江都区检察院经初步调查查明，案涉地块自2020年以来，数十个深坑陆续被倾倒、填埋生活垃圾和建筑垃圾，发出刺鼻味道，涉及面积约3000平方米。

根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十八条、《城市建筑垃圾管理规定》第三条第三款的规定，江都区城市管理局（以下简称江都区城管局）作为本行政区域内的市容环境卫生主管部门，对辖区内生活垃圾、建筑垃圾等固体废物的清扫、收集、运输、处置及相关环境污染防治负有行业监管职责。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款、第三十九条的规定，案涉地块所在的仙女镇人民政府（以下简称仙女镇政府）作为属地管理机关，对辖区内固体废物污染问题负有巡查、检查、制止违法等日常监管职责和组织、协调、督促落实的法定职责。2025年1月，江都区检察院先后对怠于履行监管职责的江都区城管局、仙女镇政府分别立案。

同年1月25日，江都区检察院与江都区城管局及仙女镇政府开展磋商。因案涉问题系历史遗留问题，无法查清倾倒行为人，江都区城管局及仙女镇政府对清理责任及清运费用由谁承担等存在不同认识，导致磋商未果。1月27日，江都区检察院分别向上述两家行政机关制发检察建议，督促江都区城管局依法履行城市市容环境卫生监督管理职责，督促仙女镇政府依法履行固体废物污染防治属地责任。

2025年3月27日，检察建议整改期限届满后，江都区城管局及仙女镇政府均未对检察建议内容进行书面回复。江都区检察院经跟进调查，发现仅采用覆土掩埋的方式处理涉案地块建筑垃圾、生活垃圾，未实质整改，公共利益持续处于受侵害状态。江都区检察院经审查认为应对江都区城管局和仙女镇政府提起行政公益诉讼。

【诉讼过程】

江都区检察院将仙女镇政府、江都区城管局诉至法院，请求判令江都区城管局依法对案涉固体废物履行监督管理职责、判令仙女镇政府依法对案涉固体废物履行污染防治属地监督管理职责。

在法院审理期间，江都区城管局制定了清运方案并委托第三方进行处置，累计清运、处置案涉垃圾3000余吨。仙女镇政府负责协调事宜，配合江都区城管局开展清运工作，并在扬州市江都生态环境局指导下委托第三方检测机构对垃圾清运完成后的案涉地块进行环境检测。经检测，治理后案涉地块土壤符合国家标准。

2025年11月1日，江都区检察院邀请政协委员、人民监督员、“益心为公”志愿者参与整改现场评估、确认整改完毕。江都区检察院经审查认为，行政机关未能准确认识自身法定监督职责，收到检察建议书后虚假整改，且未按时回复检察建议，不依法履职行为的主观过错明显。2025年11月3日，江都区检察院变更该案诉讼请求为确认违法。

2025年11月28日，法院对该案开庭审理。庭审期间，仙女镇政府辩称其作为基层政府，对涉案区域违法倾倒行为无相应行政处罚权，不属于适格诉讼主体。仙女镇政府、江都区城管局均认为已依法全面履职，社会公共利益得到修复，检察机关提出的确认违法诉讼请求并无必要。江都区检察院阐明了变更诉讼请求的理由。

2026年1月12日，法院判决支持江都区检察院诉讼请求，确认江都区城管局、仙女镇政府未依法履行职责的行为违法。法院认为：仙女镇政府对辖区环境保护负有直接的、具体的、可诉的法定职责，并非抽象的、内部的协调义务，行政处罚权仅为行政管理手段之一，不能代替或者否定其作为属地管理主体所应承担的源头防控、组织协调、应急处理等综合性、基础性法定职责。两被告在收到检察建议后的长时间内未采取必要、有效的履职措施，其行为已构成怠于履职。两被告在诉讼过程中实施的清理、整改行为不能否定、抵消其在检察建议整改期限内不作为的违法性。

两被告息诉服判，未提起上诉。目前，案涉地块已经全部完成生态修复，并建设生态公园。

【典型意义】

南水北调工程衔接长江、淮河等多条水系，其源头输水通道芒稻河为长江一级支流。芒稻河滨河空地固体废物污染由于行政机关职责交叉、违法主体难以查清等原因，历时五年之久，长期未能整改，破坏长江流域生态环境。检察机关聚焦水源地水质安全这一重点，在厘清行政机关和属地政府各自职责的基础上，运用磋商、检察建议、提起诉讼等方式，梯次跟进监督，有效推动生态环境问题得到整治。